【PD】城市旧机场地区土地再开发规划策略——以湛江机场片区概念性规划为例

Original 2017-08-28 代秀龙林善泉 规划师杂志

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导语

作者广东省城乡规划设计研究院代秀龙，广东省城乡规划设计研究院规划一所所长助理林善泉在《规划师》2017年第6期撰文，机场搬迁后区域的土地再开发是城市空间扩容提质的重要手段之一，能够为城区腾挪出宝贵的空间资源。文章针对旧机场地区长期以来独立于城市系统之外，与周边城市空间“割裂”的问题，在总结国内外旧机场地区再开发特点的基础上，以湛江旧机场地区土地再开发为例，对旧机场地区土地开发及规划进行研究，探讨机场搬迁后的地区如何由单一的功能单元向城市共享功能单元转变，重点提出缝合城市空间、注入多样创新功能、延续城市航空记忆和兼顾多方利益诉求等规划策略，旨在把握旧机场地区的更新机遇，提升地区土地价值。

[关键词]旧机场地区；土地再开发；规划策略

[文章编号] 1006-0022(2017)06-0094-06 　

[中图分类号] TU984.199 　

[文献标识码] B

[ 引文格式 ] 代秀龙，林善泉．城市旧机场地区土地再开发规划策略 — 以湛江机场片区概念性规划为例[J]．规划师，2017(6)：94-99．

一

旧机场地区土地利用特征及再开发特点

（一）土地利用特征

国外城市的机场搬迁及城市更新主要集中在1950 ～ 1960 年和 1990 ～ 2000 年两个时间段，而我国主要在 2004 年后才实施搬迁工作。总体来看，旧机场地区的土地利用主要具有以下四个特征：①自身功能相对独立，自成系统，与周边地区在城市功能、道路交通、空间形态和景观风貌等方面存在“割裂”。②区位条件较好。机场的搬迁为区域腾挪出宝贵的空间资源，相比城市新区或新城，具有不可比拟的发展条件。③现状建设受控，与土地价值不相匹配。受机场管控的影响，区域周边的城市建设基本无法有效开展，区域缺乏居住教育、商业商贸及文体科技等现代城市服务功能，城市建设品质偏低，土地价值难以有效发挥。④区域内外生态本底差异大。旧机场地区内部因长期受飞机航油的污染，生态系统急需修复，而旧机场往往位于城市边缘地区，周边大部分地区仍为农林地，生态本底普遍较好(图1)。

（二）再开发特点

通过对国内外相关城市旧机场地区的土地再开发案例进行分析可以看出( 表 1)，各旧机场地区从前期策划到后期规划建设均历时10～20年，无一不经过精心谋划和反复研究论证。为了保证机场搬迁与土地再开发的合理有序推进，各城市均广泛开展了概念规划的国内外咨询工作，重点解决旧机场地区与城市“割裂”的问题，探讨旧机场地区的功能定位、空间形态等。总的来说，大致可以总结出以下三个方面的共性特点：

(1) 注重融入城市整体框架，合理确定功能定位与结构。

机场的搬迁“释放”了周边的土地价值，容易引起城市“突变式”发展。因此，如何融入城市整体框架，合理确定旧机场地区的功能定位与结构，实现与城市空间的联动发展，是该类地区规划研究的重要议题。结合旧机场地区与城区的空间关系，可以根据城中式和边缘式两种类型，合理确定旧机场地区在城市中的角色和所承担的城市功能。城中式机场搬迁后，旧机场地区多作为城市功能的补充，如香港启德机场搬迁后，旧机场地区以“不填海”为基础，重点完善环湾城市功能格局，形成启德城中心、体育场馆区、都会公园、跑道休闲区、混合用途区、旅游及休闲中心；边缘式机场搬迁后，旧机场地区多作为城市新区、新城进行开发，如广州旧白云机场的发展定位为“云山西麓的宜居新城，主城区北部商业文化服务中心”，机场搬迁后，成为广州北部新兴的发展极。

(2) 强调疏通城市脉络，缝合城市空间。

由于旧机场地区的内部道路存在曲折迂回的问题，其开发往往比较关注疏通城市交通脉络，主要采用“快慢结合”的交通体系。在快速交通方面，重点打通快速机动车通道，引入轨道交通、新型公交等公共交通，如上海江湾机场搬迁后，旧机场地区利用地铁建设的契机，与地下车库、高层建筑地下空间联动，形成集通行、停车和换乘于一体的综合交通体系，为构建五角场城市副中心奠定了基础。在慢行交通方面，主要结合公共开敞空间建设自行车和步行系统，如香港启德机场搬迁后，旧机场地区将大部分滨海地带预留作为跑道公园或者海滨长廊，并构建了人行网络，把不同的活动焦点连接起来。

(3) 注重环境品质营造，延续城市航空记忆。

旧机场地区受机场隔离、管控要求的影响，大多呈低密度开发，尤其是处于城市空间与生态空间交接地区的边缘式旧机场地区，周边用地大多未开发，自然资源较丰富，利于空间环境的营造，有助于新型产业、创新要素的集聚。例如，挪威奥斯陆机场搬迁后，旧机场地区被改造成为具有层次感的公园绿带，周边布置了购物中心、大型娱乐场所和居住区，并通过景观改造带动了周边商业和居住功能的开发，目标是建成一个功能完善、具有地域特色的新社区；上海江湾机场搬迁后，旧机场地区通过对河道系统的保护与维育，建立区域生态廊道，引入滨水休闲设施、商业中心、主题公园和游艇俱乐部等，打造以中、高档住宅为主的知识型、生态型大型花园城区。在航空历史文脉保护方面，重点对航站楼、空管站和跑道等体现机场文化的公共空间载体予以保留，并采用景观设计手段，对航空信息进行“抽象”，在公共空间、城市家具的设计中予以体现。例如，香港启德机场搬迁后，旧机场地区在跑道公园的设计中融入了多项航空元素。

二

旧机场地区土地再开发规划思路与策略

（一）规划思路

在借鉴国内外旧机场搬迁土地再开发案例的基础上，规划重点根据旧机场所处的区位，合理研判其功能定位；强调对区域生态景观要素的梳理，基于生态要素叠加和汇水分析，预留自然风廊道和雨水廊道，利用人工化廊道构建蓝绿生态框架；疏通城市脉络，构建交通输配环和“快慢结合”的交通体系；重点缝合周边路网，加密局部路网，打造开放街区式的创新共享街区，构建组团串联式空间格局；协调联动周边发展平台，在承接老城区功能外溢的同时，强化对创新创意功能的聚集，提供多样化创新产业空间；保留机场原始要素，在景观改造中融入航空信息，最终塑造出高品质的复合城市新空间(图2)。

（二）规划策略

1.缝合断裂城市空间，融入整体发展框架

旧机场地区的用地规模大，但城市功能、交通及景观等均在此“断裂”。机场的搬迁使得这片区域得以“解禁”，未来将面临“突变式”发展。规划应站在整个城市的角度对旧机场地区进行定位，将其纳入城市整体发展的大框架中：重点疏通区域交通，形成与城市接轨、高效便捷的交通体系；重视旧机场地区内外生态空间的渗透和周边平台的联动，形成利于城市发展的功能结构；借助城市设计手段，对旧机场地区的空间形态和景观环境进行精细化管控，修补城市景观断裂带。

2.引入城市创新功能，提升地区发展动力

旧机场地区应积极承接周边城区的功能外溢，利用自身资源优势，打造以宜居型社区空间为载体的活力空间。规划满足以信息技术为基础、以科创和文创产业为主导的新经济及其新社会阶层的空间需求，重点从区域经济的互补与支撑中寻求旧机场地区的功能定位，强化与周边平台的差异化发展，合理确定开发模式；借鉴美国绿色海岸地区、杭州城西科创走廊等案例，打造高品质的创新、创业、生态环境，建设双创空间、智慧产业园区和特色小镇等特色发展平台，促进旧机场地区由单一功能向多元功能转变。

3.构建蓝绿生态格局，延续航空文化记忆

旧机场地区大多位于城市边缘区，处于生态空间与城市空间的交接地区，具有良好的生态本底。规划优先引入周边生态空间，对各生态因子进行叠加分析，预留和控制雨水廊道，并配置海绵城市基础设施，尽量保证开发建设后的汇水路径与场地自然汇水路径一致；构建城市风廊道，以山、水为骨架，以人工化生态廊道为辅，维育生态安全格局，提升区域应对气候的韧性；结合蓝绿生态网络，建设特色化公园系统和共享多元的设施体系。

在旧机场地区的再开发中，运用恰当的措施对其航空记忆进行保护，并将城市文化融入其中，不但可以缝合城市文脉，维持城市文脉的连续性、完整性，而且对于提升区域品质、增加发展活力具有积极的作用。规划在保留跑道、塔楼和航站楼等实体要素的同时，还要注重非实体要素的体现，将旧机场地段的空间、非空间信息抽象转化为特定符号，融入区域开敞空间的景观设计中。

4.兼顾城市开发与机场权属单位的利益诉求，实现城市与机场的双赢

机场分为民用和军用两类，其中民用机场多属省 ( 区、市 ) 机场建设集团或政府所有，军用机场属军方所有。城市旧机场的搬迁和新机场的建设需要大量的资金支持，作为旧机场用地的所有者，往往会采用融资手段，以便更好地推进机场搬迁。地方政府作为地区规划建设的主要决策者，往往希望利用旧机场用地改善城市配套设施，带动周边土地价值的提升。由此可见，如何平衡各方的利益诉求，寻找利益分配的平衡点，是机场搬迁及土地再开发前期需要考虑的重要问题。广州旧白云机场搬迁后，地方政府希望利用旧机场用地建设北部文化服务中心，因此旧机场用地主要是作为公园绿地、文化设施等非经营性用地。但是，由于旧机场周边的用地改造没有得到有效推进，经营性用地的开发量偏低，导致了旧机场地区的土地价值未能充分体现，人气严重不足。

三

湛江机场片区概念性规划实践

（一）规划区域概况

湛江机场始建于1952年，位于湛江主城区西侧。随着湛江城区的扩容，尤其是城市“西优”战略的实施以及西城新区、南方海谷和湖光创新圈的规划建设，机场管控与城市向西拓展的矛盾日益凸显。2013年，湛江新机场(即粤西国际机场)的建设计划获中国民航总局正式批准，旧机场的搬迁工作随即启动。随着湛江机场搬迁工作进入实质性阶段，湛江迎来了重要发展时机。为合理引导机场用地更新和带动周边地区开发，湛江机场片区概念性规划应运而生。此次规划的用地面积为 11.81km²，其中广东省机场管理集团有限公司所属旧机场用地面积为0.96km²。

湛江机场片区虽处于湛江“西优”发展腹地，但受黎湛铁路和机场净空管制的影响，与东部主城区在城市功能、道路交通和空间形态等方面均处于相对割裂的状态。片区交通条件较差，内部道路曲折迂回，形成了制约城市东西向交通贯通的“瓶颈”；现状用地以机场用地和村庄建设用地为主，其他大多为农林、水域用地。在城市总体规划的基础上，片区周边区域先后编制了大湖光岩风景名胜区总体规划、西城新区分区规划，以及南方海谷智慧城、湛江北站片区等控制性详细规划，已基本明确了功能布局、路网结构和空间形态，亟待与机场搬迁后的规划进行对接，从而形成整个区域完整的空间结构。

（二）规划内容

1.融入城市整体框架

（1）与周边平台联动发展的功能格局

规划将湛江机场片区融入城市整体发展框架，提出“城市新地标、湛江未来城”的发展愿景：依托良好的环境区位优势，打造创智研发基地和旅游休闲娱乐新高地，建设“田园示范、宜居生态、创智活力”的湛江未来城；利用旧机场用地建设集航空展示、休闲商业和文化体育于一体的创新活力核；构建南北向的跑道公园发展轴和东西向的商业商务服务轴；打造串通“山、田、城、海”的南溪河与录塘河连通景观带、南柳河休闲景观带；在协调周边各类平台的基础上，重点落实湛江科创走廊的建设，引入电子商务、科技创新、创意文化和时尚休闲等功能，建设高品质居住社区，着力打造以创新型产业空间和宜居型社区空间为载体的集聚活力空间。规划最终形成会展商贸区、创智产业园区、时尚文娱活力区和生态休闲住区四大创新功能分区(图3)。

1) 会展商贸区。规划依托湛江北站建设会展商贸区，打造以“第四方物流”为核心的现代商贸展销基地，建设辐射北部湾的采购、交易、商贸领先平台；结合未来轨道交通建设，围绕轨道交通站点进行 TOD 综合开发，布置电子商务功能。

2) 创智产业园区。规划联动片区东西两侧的南方海谷智慧城、湖光创新圈等科创平台，打造集科研孵化、双创空间和创意产业于一体的创智产业园区；利用村庄及周边空间建设“都市村庄”，打造“科研+生活+休闲”互动开放式园区。

3) 时尚文娱活力区。规划利用环岛公园围合的区域，建设中央时尚休闲活力岛，作为城市公共客厅，并引入文化体育、会议展览及航空主题公园等功能，打造未来湛江中心城区西部时尚休闲中心。

4) 生态休闲住区。规划围绕大湖光岩风景名胜区，修复南柳河湿地公园，依托“山、城、田、海”相通的生态框架，打造集休闲疗养、生态保育、文化展示和旅游配套等于一体，具有岭南滨水特色的高品质生态休闲住区。

（2）与土地利用相适应的多样化交通体系

规划重点强化机场片区交通与城市整体交通系统的“缝合”，落实城市总体规划确定的海西快线、湖光快线和西城大道等主干路网，加强与周边西城新区、中央商务区、霞山智慧城、人民大道南商圈、大湖光岩风景名胜区和临港产业园区等功能片区的快速联系，重点优化东西向的交通联系通道；建设便捷的轨道交通，在落实地铁2号线及其站点的基础上，新增一条环大湖光岩风景名胜区的“L”形新型公交线路，主要联系教育基地、三岭山旅游休闲组团和火车南站枢纽地区等。

为保护航站楼及周边空间环境，规划提出在核心区形成交通输配环，营造安全的核心区步行环境；细化内部支路网的循环系统，形成“密路网+步行通道”的街区模式，并与现状地形、河流水系相契合，使内部道路系统与开敞空间有机融合，成为湛江建设“脚印城市”的示范区。

2.提供多元化创新功能

规划利用湛江建设科创走廊和湖光创新圈的契机，结合自然环境保护需求，建立适应多类科技产业发展的创新空间机制，重点发展创新创业、商业商务和旅游休闲等高附加值的城市功能。

在片区北部地区，规划利用优越的交通区位，沿湖光快线建设电商城、海产品会展交易中心；围绕湛江北站建设商务创智中心；考虑片区的职住平衡，配套建设生活住区和社区公共中心；依托创智产业园区比邻西城新区、霞山智慧产业城的优势，重点建设智慧小镇、小微企业创业基地和创意孵化基地等；积极推进南溪河、录塘河连通工程，建设连通生态公园；保留现状村落，重点改善环境，完善设施，打造“都市村庄”典范，作为园区服务中心。

在片区中部地区，规划保留机场跑道、航站楼、塔台及边界，分别改造为跑道公园、航空文化博物馆、观光餐厅和环岛公园；在中央时尚休闲活力岛周围建设SOHO商务公寓等。

在片区南部地区，规划利用现状南柳河和水塘，建设南柳河湿地公园、生态主题公园，作为“山、田、城、海”之间的重要通道；布置康体疗养中心、养老社区和生态休闲住区等，打造生态休闲综合住区(图4，图5)。

3.营造高品质特色环境

（1）绿色空间梳理和特色空间营造

1)基于水安全的水系修复与治理。

规划以“活跃水系”为目标，最大限度地保留原有河流水系、坑塘水面，扩展南柳河、录塘河等河流生态廊道的宽度，通过两侧林地建设、湿地保护，发挥生态涵养作用；结合旧机场地区的地势高差及汇水路径，建设人工化汇水水系，采用人工湿地净化污水，并配置海绵城市雨水调蓄设施。为提升空间品质，规划利用片区现状坑塘水面，建设生态人工湖泊，以湖景作为南部地区发展的触媒，并在滨湖地区设置会奖、文化和休闲等功能。

2) 利用绿色线性空间链接的“大公园”游憩体系。

规划以“汇绿，降碳”为目标，构建城市绿色生态网络，建设层次丰富的绿地与开敞空间系统。规划利用带状绿廊，将生态空间引入片区内部；结合东西向交通干道及水系，打通城区到三岭山森林公园的通风廊道，缓解因开发而引起的热岛效应；利用通风廊道、雨水廊道和带状公园等绿色线性空间，打造绿道、水岸公园和雨水花园等特色空间，建设具有游憩休闲功能的绿色线性空间服务廊道，作为“社区公园—城市公园—郊野公园”游憩体系的联接体(图6)。

（2）文化延续与景观改造

1)差异化引导村庄发展。

规划在湛江机场片区内打造“城市型住区”和“都市村庄”：对于位于发展轴线周边的神田村、坛上村，实施全面改造，村庄用地全部纳入城市用地进行统一规划，将村庄原地改建为商住小区，打造“城市型住区”，采用村自主融资或开发商主导的市场化模式。对于位于创智产业园区、滨水廊道地区的 6个村庄，重点改善村民居住环境，以环境风貌整治、基础设施提升和公共设施配套服务为主，打造“都市村庄”。规划保留村庄周边空间，预留和控制通往滨河公园的绿色通道，同时积极发展消费性服务业，引入家庭旅馆、农家乐等。

2)保护与利用城市航空记忆。

规划对现状机场跑道大多予以保留，将其改造为多功能公共活动场所，并设置机场历史轴，展现湛江机场的历史，同时规划建设 16/34 飞翔公园 ( 旧跑道以往被航空界命名为“16跑道”或“34 跑道”)；保留航站楼、空管站及其站前广场，将航站楼及周边空间改造为集航空展览、销售和体验于一体的航空文化综合体；根据机场用地与周边用地的地势高差，建设环岛公园。

4.城市与机场双赢下的空间分配

湛江机场现属广东省机场管理集团有限公司和湛江市政府共同所有。广东省机场管理集团有限公司计划将其所有的 0.96km²用地作为机场搬迁的主要融资用地 ( 开发经营性用地 )；而城市政府则希望充分利用连片的旧机场用地提升城市公共服务设施水平，带动周边地区的更新与开发。面对城市与机场双方的差异化诉求，规划提出居住、商业、产业等经营性用地的比例要与市政府储备用地范围内的比例基本保持一致，且不少于 40％，以保障公共设施、市政设施和公园绿地等公益性设施的建设。旧机场用地侧重大型公园绿地、文体设施的建设，市政府储备用地侧重社区生活服务设施的配套建设。规划分别对旧机场用地及其他片区内的用地进行经济测算，以确保机场搬迁改造的顺利实施( 图 7)。